2018. december 13., csütörtök Luca, Otília napja

 

Archívum

 
Néhány szó az iskolák „államosításáról”

Az Országgyűlés előtt van már a köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről szóló törvényjavaslat, amely néhány jogi és eljárási kérdést ugyan tisztáz, ám a 2013 januárjától életbe lépő új működéssel kapcsolatos számos kérdésre nem ad választ. Törvények, miniszteri és helyi rendeletek, szabályzatok, utasítások módosítására és létrehozására van még szükség ahhoz, hogy világosabb kép alakulhasson ki. Az alábbi gondolatok nem az önkormányzati iskolák állami fenntartásba vételének szükségességéről folyó vitába kívánnak beleszólni – ez a vita amúgy is eldőlni látszik egy időre, mielőtt még érdemben elkezdődhetett volna –, nem is az új konstrukció hosszú távú előnyeiről és hátrányairól szólnak, még csak nem is az új fenntartó vagy a működtető gondjaival foglalkoznak. Sokkal inkább azokat a problémákat igyekeznek számba venni – természetszerűleg a teljesség igénye nélkül –, amelyekkel az iskolák jó része (dolgozók, vezetés és iskolahasználók) a változások nyomán valószínűleg szembe kerülnek majd.

Az iskolai munka finanszírozása
Valójában nem tudjuk, hogy az új rendszerben 2013. januártól milyen logika alapján finanszírozza majd az egyes iskolákat az állam. Kérdés, hogy az új fenntartó januártól átveszi-e a status quót minden csoportbontással, plusztanórával, szakkörrel, sport- és színjátszó körrel és egyéb, az önkormányzati fenntartó által eddig finanszírozott szabadidős tevékenységekkel, valamint az ehhez tartozó tanári státusokkal, és finanszírozza-e ezt legalább a tanév végéig, vagy ezeket a foglalkozásokat egy csapásra meg kell szüntetni. A nyilatkozatok szerint a tanulók és a tanárok semmit sem fognak érezni az átállás nehézségeiből, ami ad némi reményt, hogy legalább a tanév végéig ezeket a programokat folytathatják az iskolák. Mindez persze bizonytalan és a rendszer logikájának némileg ellentmond, hiszen az új fenntartó a rendelkezésére álló rövid idő alatt aligha vizsgálhatja az adott program szakmai indokoltságát, vagyis kénytelen lenne elfogadni ezeket, ugyanakkor kérdés, hogy rendelkezni fog-e megfelelő forrásokkal.
Sajnos ez a probléma nemcsak az átmenet évében jelenik majd meg, hanem az új struktúra egyik alapproblémája. A fenntartó önkormányzatok többsége ugyanis az állami normatíva mellett rendelkezik saját bevételekkel is, így módjában állt mérlegelni, hogy milyen többletszolgáltatást lát indokoltnak finanszírozni (csoportbontás, plusz nyelvi óra, szakkör). Az új fenntartónak azonban nincs önálló bevétele, mindössze a valószínűleg normatív módon neki leosztott állami pénz további – valószínűleg normatív – leosztását végzi majd. Nem hisszük, bár reméljük, hogy a költségvetés mai helyzetében – és félő, hogy a jövő évekre ez éppúgy igaz – a támogatás a minimumon felül tartalmaz majd valamilyen puffert, aminek a terhére a tankerületek majd szakmai mérlegelés tárgyává tehetik az éppen folyó, minimálison felüli szolgáltatások indokoltságát és finanszírozását.
Mindez persze azt fogja jelenteni, hogy talán tanév közben, talán csak a tanév végén, de az iskoláknak felül kell vizsgálniuk pedagógiai programjukat, jelentős részüknek csökkenteniük kell a szolgáltatásaik mértékét. Mondhatnánk, hogy erre a jogszabályi kötelezettség mellett az új kerettanterv és helyi tanterv miatt amúgy is szükség van. Mindez az átmenet problémáit nem oldja meg, hiszen az új tantervet felmenő rendszerben kell bevezetni, így 2013 szeptembere után még legalább három tanévig életben van a régi is (jogszabály szerint is), aminek a finanszírozhatósága már sok esetben kérdéses lehet. Minderre megoldást jelenthetne, ha legalább ezekre a tanévekre a finanszírozás nemcsak normatív módon, hanem a helyi program figyelembevételével történne. Persze nem ilyen időket élünk, ennek a megoldásnak nincs sok esélye. Így viszont bizonyosan nem tartható be az az ígéret, hogy a tanulók és a szülők semmilyen negatív hatást nem érezhetnek meg a változásokból.
Elméleti lehetőségként persze fennáll, hogy az eddigi fenntartó, a működtető önkormányzatok finanszírozzák a minimumon felüli pluszokat, ám ennek a technikája teljesen kidolgozatlan (például fizethet-e a működtető a tanárnak?), illetve az önkormányzatok arról panaszkodnak, hogy az elvonások miatt 2013-tól minderre forrásuk sem lesz. De ha még lehetne is: a szakmai munka önkormányzati pluszfinanszírozása éppen az új rendszer létrehozásának ideológiai fundamentumát, az egyenlőséget veszélyeztetné.
Általában véve meg kell barátkoznunk a gondolattal, hogy a rendszer működésének logikája a lefelé nivellálás irányába hat. Így egyfelől kétségtelenül megőrizhetővé válik a nehéz helyzetben lévő önkormányzatok által eddig fenntartott iskolák működőképessége, másfelől viszont a kötelező minimum felett finanszírozott iskolák helyzete szükségszerűen – és az iskolahasználók által is érzékelhetően – romlani fog.

Ki mit fizet?
A kérdésre a válasz látszólag egyszerű: a szakmai, nevelő-oktató munkát a fenntartó, míg az intézmény működtetését a működtető önkormányzat. Igen ám, de például ki finanszírozza a papírt? Attól függ, hogy mi kerül rá? Tantárgyi teszt vagy levél a helyi Gamesznek? Általában véve bizonyos tárgyi eszközök használatánál vagy nem választható szét a két funkció, vagy nem érdemes ezeket szétválasztani (például részletes kimutatást gyártani a papírfelhasználás funkcióiról). De egy iskola életében amúgy is vannak olyan funkciók, amelyeket nehéz szétválasztani. Az, hogy az épület tiszta-e vagy koszos, hogy a függöny ízléstelen-e vagy szép, hogy az ebéd megfelel-e az egészséges táplálkozás követelményeinek vagy sem, hogy a felhasznált fénymásolópapír újrahasznosított-e vagy sem stb. – nemcsak működtetési, de nevelési kérdés is. Kérdés, hogy a működtetésért felelős önkormányzatok döntéshozó gazdasági szakemberei mennyire fogják akceptálni az ilyesfajta felvetéseket. (A funkciók szempontjából mindez a foglalkoztatottak szintjén sem egyértelmű, az átvételt szabályozó törvénytervezet funkcionálisfeladat-definíciója jogi értelemben talán megnyugtató lehet, de az iskolák működésének szempontjából számos kérdést vet fel.)
Reális veszély, hogy a költségvetési présben mindkét érdekelt fél – fenntartó és működtető – úgy véli majd, hogy az adott költség a másik illetékességi körébe tartozik és egyikük sem akarja majd finanszírozni. Az igazgató majd lobbizik mindkettőnél, de ha nem jár sikerrel és nem tudja alapítványi forrásból sem megoldani, akkor nincs más választása, mint hogy feladja a küzdelmet, és a program meghiúsul. Félő, hogy ez kezdetekben alapvető működési problémákat is okozhat. Hogy elkerüljük ezeket a csapdákat, érdemes lenne nemcsak definíciós szinten elkülöníteni a funkciókat, de taxatíve felsorolni, hogy mely kiadásokat kell a fenntartónak és melyeket a működtetőnek fedeznie, különben a fenntartó és a működtető vitájának és egymásra mutogatásának a vesztese az iskola és a gyerek lesz.

Az igazgatói hatáskörök
Azzal, hogy az iskolák megszűnnek költségvetési szervek lenni, sokak szerint könnyebb lesz az iskolavezetők feladata, hiszen csak a pedagógiai munkával kell majd törődniük. Ez az állítás szépen hangzik, de sajnos sem a jogszabályok, sem az élet nem igazolja. Az intézményvezetőktől a fenntartóváltás jogokat és hatásköröket vesz el, ugyanakkor a nemzeti köznevelésről szóló törvényben megfogalmazott valamennyi felelősséget náluk hagyja (miközben a kötelező óraszámuk nő, a fizetésük pedig sok esetben csökken).
A hatáskörök és a vezetői felelősség ugyan eddig sem voltak mindig egyensúlyban, de ez az egyensúlytalanság most végképp elbillenni látszik. Egyrészt az intézményvezető ráhatása a szakmai munkára is nyilvánvalóan csökken, hiszen a munkáltatói jogok átkerülnek tőle a fenntartóhoz, és nem fog olyan anyagi forrásokkal sem rendelkezni, amelyekkel ösztönözhetné alulfizetett pedagógusait, másrészt pedig a körülmények arra fogják kényszeríteni, hogy foglalkozzon a működtetés kérdéseivel is.
Ezután kétféle vezetői stratégia és attitűd lehetséges. Az egyik értelmében az igazgató az iskolahasználói igényekre és panaszokra (miért nincsenek szabadidős foglalkozások, plusznyelvóra; miért nem tud tanítani az új fizikatanár; miért koszosak a vécék stb.) széttárja a karját és felfelé mutat vagy az önkormányzatra, vagy a KIK-re (Klebelsberg Intézményfenntartó Központ). Ő a szakmai munkáért felelős, de még azért sem teljesen, hiszen nem ő alkalmazta a fizikatanárt, nem utasíthatja a takarítókat és egyébként sincs pénze. Ez azért nem jó, mert a szülő szemében mégiscsak az igazgató a felelős, hiszen a szülő az iskolával van kapcsolatban, nem rohangálhat a panaszaival a Gameszhez, ráadásul a felettes szervek sem fognak örülni annak, hogy az igazgató folyton rájuk mutogat. Vagyis amennyiben az igazgató nem akarja magára vonni a szülők, a tankerület és az önkormányzat neheztelését, és jól működő iskolát akar, kénytelen lesz továbbra is felvállalni olyan ügyeket, amelyeknek a megoldására ettől kezdve már sem pénze, sem pedig valódi hatásköre nem lesz.

Fizetések
Nem világos, hogy a döntéshozók tisztában vannak-e azzal, hogy 2013 januárjától hány pedagógus szenved el kisebb-nagyobb jövedelemcsökkenést. Az intézményfenntartó központ költségvetését nézve többen aggódnak, hogy a 2013-ra rendelkezésre álló kb. 420 milliárd forint óvatos becsléssel is legalább 100 milliárddal kevesebb, mint amennyibe a rendszer fenntartása 2011-ben került, ami felveti a kérdést: honnan származhat a megtakarítás? A pedagógusok, illetve a pedagógiai munkát közvetlenül segítő alkalmazottak egy részének elbocsátása legfeljebb az új munkarend bevezetésétől kezdve, vagyis leghamarabb 2013 júliusától képzelhető el, ám az elbocsátások költsége és kivitelezhető mértéke miatt aligha keletkezik ilyen nagyságrendű megtakarítás. Ennél sokkal hatékonyabbnak bizonyulhat a KIK-hez tartozók jövedelmének csökkentése.
A nyilatkozatokból kitűnik, hogy januártól az állami fenntartásba vont intézményekben dolgozó pedagógusok és a pedagógusi munkát közvetlenül segítő alkalmazottak (iskolatitkár, informatikus, könyvtáros) – majdnem másfél százezer ember – csak a jogszabályokban előírt minimumot fogják kapni. Kétségtelen, hogy az iskolafenntartó önkormányzatok egy része nehéz anyagi helyzete miatt már most is csak a kötelező minimumot finanszírozza, sőt vannak helyek, ahol a túlórákat sem fizetik ki, ám számos fenntartó a kötelezőnél valamivel többet nyújt. Nem ismerünk erre statisztikai adatot, de bizonyos közvetett adatokból meglehetősen nyugtalanító következtetéseket vonhatunk le. 2011-ben például a tízéves közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkező középiskolai tanár bértábla szerint (H4) 148 900 Ft garantált illetményt kapott, ugyanakkor egy felmérés szerint a tízéves gyakorlattal rendelkező tanárok átlagfizetése ennél több mint 30 százalékkal volt magasabb, 198 000 Ft. (1)
A különbség forrása igen változatos lehet: szakvizsgások magasabb besorolása, túlóra, többletfeladatokhoz rendelt kötelező pótlékok, címpótlékok, minőségi bérpótlék, jutalmak, egyéb keresetkiegészítések, illetve – függetlenül attól, hogy a fenti statisztika tartalmazza-e – a cafetéria (utazási, étkezési és egyéb támogatások). A költségvetés helyzetét figyelve nyilvánvalónak tűnik, hogy a cafetéria, a jutalom és egyéb keresetkiegészítések a beolvadás időpontjától megszűnnek. Nem tudjuk, hogy mi történik majd a cím-, illetve a minőségi bérpótlékokkal, valamint hogy a kötelező pótlékok esetében az új fenntartó megtartja-e a korábban megállapított mértéket vagy éppen lecsökkenti a minimum pótlékra.
Nehéz megbecsülni, hogy hány közalkalmazottat és milyen mértékben érint majd a keresetcsökkenés, de félő, hogy az érintetti kör jelentős részét: több tízezer alkalmazottat. De a csökkenés is jelentős mértékű, néhány százaléktól akár 30-40 százalékig is terjedhet egyénenként. Különösen aggasztó és nem kis morális válságot eredményezhet, hogy valószínűleg éppen azok a dolgozók lehetnek leginkább érintettek a fizetéscsökkentésben, akik eddigi munkájuk alapján többletjavadalmazásban részesültek, vagyis az iskolai munka meghatározó szereplői: azok a tanárok, akik a nevelőtestület húzóemberei, osztályfőnökök, munkaközösség-vezetők, vezetők és iskolatitkárok. Mindez annak a fényében, hogy a pedagógusfizetések reálértéke fél évtizede évről évre csökken, és hogy 2010-ben elveszítették a tizenharmadik havi fizetésüket is, olyan tény, amely negatívan befolyásolhatja az átalakítás iskolai fogadtatását és az egész iskolai szakmai munkát.

Hosszan folytathatnánk még a sort azokkal a kérdésekkel és problémákkal, amelyekre az átalakítás előtt nem egészen két hónappal még nem látszanak válaszok és megoldások. Függetlenül attól, hogy mi a véleményünk az átalakítás hasznáról, most már közös érdek, hogy a fenntartóváltás minél kisebb megrázkódtatást okozzon a közoktatás működésében, és hogy az új rendszer előnyeit sikerüljön minél jobban kihasználni, míg a hátrányos hatásait igyekezzünk mérsékelni. Ehhez természetesen az érintett szereplők közös munkájára és együttműködésére van szükség, arra, hogy a részletszabályok kialakításakor pénzügyi és jogi szempontok mellett a köznevelési szakértelem is hangot kapjon helyi és kormányzati szinteken egyaránt.

(1)
- http://eduline.hu/kozoktatas/2010/6/22/20100622_tanari_fizetesek_brutto_berek.


NIKLAI VERA

 

(c) Commitment Szolgáltató és Tanácsadó Kft., 2003-2009. Minden jog fenntartva.